物权法草案面世的台前幕后
发布时间：08-23-2005 12:00:00 浏览 次
2005年07月20日 来源：法制日报 关注物权法草案特别报道 写在前面的话 那么，为什么要制定这部物权法，它的酝酿、起草和审议经历了怎样的过程，最终又如何交给人民群众进行讨论呢？ 本报记者 吴坤 在古今中外的法制史上，物权制度是社会正常运转不可或缺的基本规则 在人类法制史上，物权制度作为民法的重要组成部分，渊远流长、历史悠久。起源于四千多年前的中国古代法制史，是世界上最古老的法制史之一。早在商朝的法律中，就有关于土地所有权制度的规定，这是我国最早的物权法律制度。此后，从西周直至明清，物权法律制度作为民事法律制度的一部分，始终是我国封建社会法律制度的重要内容之一。但是直到1911年8月，我国历史上才有了第一部专门的包括物权制度的民法典草案——《大清民律草案》。在这部师从日本的法律草案中，物权是重要的一部分。不幸的是，由于清王朝在草案起草完成后随即崩溃，这一草案并未颁行。1929年至1931年，南京国民党政权分编草拟、分期公布了具有民法典性质的《中华民国民法》，物权法是其中的重要内容。 纵览世界，在各国法制史上无一例外地占有重要地位的物权法律制度，是罗马人的发明创造。经考证，虽然罗马法中没有物权的概念，但是他们已对物权诉讼与一般诉讼加以区别，并明确地提出了“对物之诉”和“对人之诉”，也有人称之为“对物权”和“对人权”。对物权主要是指所有权。正是在此基础上，才逐渐产生了用益权、地役权、地上权、抵押权等。直到1896年，德国颁布的民法典才正式使用了物权的概念。这是在成文法中第一次对物权作出准确、科学的界定。 穿越中外历史的长河，人们不难发现：物权制度是一个社会正常运转不可或缺的基本规则。如果说，在过去的岁月里，物权法曾是帝王统治人民、维护封建礼教的工具，那么，今天它已成为我国私人和企业权利的保护神。 没有物权法，我国就无法实现到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标 新中国成立后，包括物权法在内的民法因其涉及的面最宽、调整的范围最大、与群众的生活最密切，一直受到立法机关的高度关注。 改革开放使人民群众的生活发生了前所未有的巨变，我国也迎来了物权立法的春天。二十多年来，我国先后制定了不少市场交易规则，同时立法机关也在关注财产的归属和利用问题，适时对物权制度作了规定。其中，担保法全面规定了抵押、质押和留质三种担保物权的基本方式；农村土地承包法明确了土地承包经营权属于物权，较为合理地规定了土地承包经营权的转让、入股等流转问题，土地承包经营权的继承问题，以及承包土地的调整和收回等问题；土地管理法、城市房地产管理法、草原法、森林法等法律，规定了土地的所有权和使用权，房地产开发利用的土地使用权，草原的所有权、使用权和承包经营权，森林、林木、林地的所有权和使用权等问题；海商法和民用航空法等法律，规定了船舶、民用航空器的所有权和抵押权等问题；矿产资源法、渔业法和海域使用管理法等法律，规定了探矿权、采矿权，渔业生产者的合法权益，海域所有权和使用权等。 特别是 由于时代的局限，民法通则和其他民事法律中有关物权制度的规定还不尽完整。因为没有一部真正意义上的物权方面的基本法，共和国的民事法律体系还留有巨大的空白。 物权法是社会经济生活在法律上的体现和反映。在我国社会条件和经济基础条件逐渐具备的前提下，制定统一的物权法提上了立法机关的工作日程。九届全国人大常委会在五年立法规划中明确要求，“要加快物权法的起草和民法典的编纂工作”。 全国人大法律委员会委员、中国人民大学法学院院长王利明教授，全程参与了物权法草案的起草和修改工作。这位著名的民法学家指出，制定物权法意义有三：一是进一步完善物权法律制度的需要。目前我国物权法律制度中，尚有许多问题没有统一的规范，有的没有规定，有的规定得过于简单。这已明显不适应社会生活的需要；二是法院、仲裁机关适用法律的需要。物权法的一个重要特点是，它既是有关自然人、法人权利的规范，又是裁判规则。不够全面的物权法律规范，目前已使审判机关、仲裁机构在审理、裁决一些案件时强烈地感到无法可依；三是保护公民、法人合法权益的需要。物权法主要规定的是自然人和法人的权利。现有的物权法律规范对这些权利规定得既不全面也不系统。 王利明教授说：“我国已提出到2010年要形成有中国特色社会主义法律体系的目标。没有物权法，这一目标就无法实现。” 首次提请审议的物权法草案是民法典的一编 关注我国民主法治建设进程的人，都会记得 这一草案共9编，其中合同法、婚姻法、收养法、继承法是现行有效的法律，编入民法典时未作修改。其他5编是在现有法律规定的基础上重新起草的，包括总则、物权法、人格权法、侵权责任法和涉外民事关系的法律适用法。 草案的物权法部分，主要规定了物权的概念、基本原则、所有权、用益物权、担保物权、登记制度和物权的保护等。 王利明教授当时是中国人民大学法学院副院长、全国人大财经委员会委员。在庄严的人民大会堂常委会会议厅，作为会议的列席人员，他在目睹了凝结着自己心血的草案被提请审议后，曾动情地对记者说：“这是二十多年来我国民主法治建设取得的丰硕成果之一，也是改革开放取得巨大成就的明证。” 这一草案是这样形成的：全国人大常委会法制工作委员会会同有关专家，受委员长会议委托，历时数年、殚精竭虑起草了物权法征求意见稿，并于2003年1月，将征求意见稿发到地方、中央有关部门、法学院校等单位征求意见。此后，又反复研究修改，形成了物权法草案。同年10月，在现有民事法律和物权法草案的基础上，最终形成民法草案。这是一本厚达216页、共有一千两百多条、十余万字的草案。其中，物权法部分就有5编、26章、329条。 因为涉及每个人的切身利益，起草物权法、编纂民法典的工作始终受到各界的广泛关注，更牵动着专门从事立法工作的全国人大常委会全体组成人员的心。在这次常委会会议上，他们以高度负责的精神，对草案提出修改完善的意见。 二次审议的草案主要作了四方面修改 九届人大第31次常委会会议后，法工委将草案印发各省、自治区、直辖市，中央有关部门和法学教学研究机构，在更大的范围征求意见。 十届全国人大常委会组成后，对物权法的制定十分重视，将其列入五年立法规划和2004年立法计划。在常委会工作机构中专门从事立法工作的法工委，更是争分夺秒地进行立法调研和草案修改工作。2004年，他们先后深入重庆、吉林、辽宁、安徽、江苏等地，就草案主要内容广泛听取各方面意见。回京后，他们又与国务院法制办、国土资源部、建设部、农业部等与物权制度有关的部门进行座谈。同年7月、8月，法工委又分别召开法院系统和专家的研讨会，充分听取他们的意见。 在此基础上，法工委根据九届全国人大常委会常委委员和各方面的较为一致的意见，对民法草案第二编物权法进行了修改完善，形成了物权法草案。这一厚达55页的草案共有5编、22章、297条，被再次提请2002年10月举行的十届全国人大常委会第12次会议审议。 这一草案对民法草案中的物权法部分主要作了四方面修改：进一步细化国有企业财产权方面的规定；对农民集体所有权行使作出更具体的规定；对建筑物区分所有权作出更详细的规定；删除原草案特许物权部分，这部分将由另外的单行法规定。 在此次常委会会议审议中，常委委员对草案基本框架和主要内容给予肯定。同时，一些常委委员也提出了进一步修改的意见。 三次审议后决定公布草案全文向全民征求意见 二次审议后，全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委召开了更大范围的征求意见座谈会，邀请提出过与物权法有关议案和意见的全国人大代表参加，听取中央有关部门、单位和专家的意见，并专门听取了一些常委委员的意见。就各方面关注且有争论的不动产登记、国有资产管理、建筑物区分所有权等问题，他们还在北京、上海、河北再次进行了专门的立法调研。 新的草案主要作了10方面的修改完善：增加多项具有鲜明中国特色、体现我国社会主义初级阶段的基本经济制度的内容；明确规定了违法拆迁征收应依法承担责任；增加规定了物权保护方式可合并适用的内容；禁止城镇居民在农村购置宅基地；完善了建筑物区分所有权的规定；将用益物权的规定与其他法律相衔接；适当扩大了财产担保的范围；删除典权和让与担保两章；对草案一些文字表述作了通俗化的修改；对草案一些专业术语在附则中作了名词解释，如用益物权、地役权、孳息等。 审议中，常委会组成人员除继续就修改完善这一草案提出具体意见外，许多常委委员提出，物权法是中国特色社会主义法律体系中起着支架作用的基本法律，关系人民群众切身利益和我国基本经济制度，建议将物权法草案向社会全文公布，广泛征求意见。这一意见被委员长会议采纳。 吴邦国委员长在此次常委会议闭幕时指出，在草案全文公布征求意见后，要在认真研究各方面意见的基础上对草案进行修改，提请今年10月份召开的常委会第18次会议审议。12月召开的常委会第19次会议将第5次审议修改后的物权法草案，并视情决定提请明年3月召开的十届全国人大四次会议审议表决。 为了做好全文公布物权法草案的准备工作，常委会会议后，法律委员会 物权概念从否定到肯定的历史 渠涛 在中国现有的民法制度中，最为薄弱的就是物权法的相关制度。 其原因在于，新中国成立后一直实行社会主义公有制的所有制形式和计划经济的体制，直到上个世纪八十年代初一直否定物权概念的存在。在这样的社会背景下，私人的所有和私人间的交易被完全否定，自然没有商品的流通，更不允许有私人基于对财产的所有而发生的利益对立存在，因此也就没有承认物权概念的必要。 改革开放以后，随着社会主义市场经济体制得以确立，物作为商品进行交易首先得到了承认，同时其规模和范围不断扩大。改革开放之初的“搞活经济”，其意义就是要率先实现流通领域的活性化。因此，最早出现的民事法律制度也是关于物作为商品流转的经济合同法。 其后，随着计划经济成分萎缩与市场经济成分扩大，规范流转领域的契约制度也逐步得到完善。其最具代表性的法律就是1999年颁行的统一合同法。伴随着这种变化，随之而来的问题自然是物在流转过程中的权利归属关系需要明确。物作为商品进行交易的规则所需要的是契约制度，而明确物的权利归属的规则所需要的是物权法的相关制度。因此，在契约制度逐步得到完善的过程中，物权立法也随之被提出，于是，物权的概念自然也逐渐在理论界和实践中逐渐被接受和承认。 如果说，是否承认物作为商品流转是涉及到传统的社会主义经济体制的问题的话，那么，是否承认物的权利自由归属则是涉及到传统社会主义政治体制———所有制的问题。虽然两者都属于形而上的意识形态问题，但后者比前者更为复杂。因此，物权概念真正得以确立以及物权法立法必须解决这个复杂的问题。 1999年的宪法修改将个体经济、私营经济等非公有制经济界定为社会主义市场经济的重要组成部分，由此，有理由认为物权概念在意识形态方面的问题基本上得到了解决。 作者系中国社会科学院法学研究所研究员 七年之间六个版本 渠涛 物权法起草始于1998年。当时，统一合同法的起草工作已经告一段落，民事立法的重点便转移到了物权法上。物权法的起草同统一合同法一样，最初是以立法机关委托专家学者制定草案的形式开始的。至今为止，有6个草案稿存在： 第一个面世的物权法草案是中国社会科学院法学研究所梁慧星研究员领导的物权法起草小组于1999年10月完成，于2000年3月作为学者研究成果公开出版的《中国物权法草案建议稿》。 第二个物权法草案是中国人民大学法学院王利明教授领导的物权法起草小组于2000年完成，于2001年4月作为学者研究成果公开出版的《中国物权法草案建议稿及说明》。 第三个物权法草案是人大常委会法律工作委员会在两个学者草案的基础上完成的《中华人民共和国物权法(“征求意见稿”)》，该意见稿于2002年1月下发到地方人大和政府行政部门、各大学法学院和研究机关、法院等法律实务部门，开始广泛征求意见。 修订稿和委员长会议审议稿分别成就于2004年8月和10月，均为在有限范围内发放的专家讨论会上用的草案稿。后者作为提交审议的草案又称“委员长会议审议稿”。从这两个草案稿中可以看到人大法工委为物权法所做的工作以及物权法立法本身的进展。 值得一提的是，在“征求意见稿”与修订稿之间，还有一个是 该民法典的草案公布后，在法律界的评价比较复杂，赞同与批判同时存在，但法学界和全社会总的愿望则是期望中国的民法典在此后继续得到审议并尽快出台。然而，民法典的立法进程并没有像人们期待的那样顺利，2004年人大换届后，再没有看到关于民法典整体立法的具体日程表，而是听到了在适当时候安排民法草案物权编审议的计划。正是根据这个计划才有了上述2004年的两个草案。根据2004年1月拟就的“委员长会议审议稿”后附的《中华人民共和国物权法(草案)修改说明》介绍：“不少常委会组成人员以及有关方面认为，民法涉及面广、内容复杂，一并研究修改历时较长，以分编审议通过为宜，当前应抓紧制定物权法。” 起草物权法花了多少钱 韩莹 民法典的编纂是一个“奢侈”的事业。厦门大学徐国栋教授举例说，1806年美国路易斯安那州在制定民法时，按每年800美元、连续5年向两位民法典起草者支付报酬。拿破仑在1803年把该州卖给美国时只合2美分一英亩，8000美元几乎可以买好几个县！这个法典的编纂和制定用了150多年，成为该州的骄傲与其独特文化传统的最实质代表。瑞士伯尔尼政府为方便民法典的起草者胡贝尔，给他在伯尔尼大学安排了一个瑞士民法的教席，又于1902年将他选为国民议会的代表，使他可以方便地在国民议会前为其民法典草案作出说明。比较于美国的路易斯安那，瑞士给予民法典起草者的待遇主要是精神上的。中国的清王朝与日本政府在制定民法时，也向外国专家支付了高额报酬。 中国社会科学院法学研究所研究员梁慧星记录了中国民法典的起草过程。 物权法部分由梁慧星与王利明两个人各自领衔一个课题组分别起草，其他高校也成立过民间的类似课题组，课题一般会有经费。由于经费并未公布，外界很难知道中国起草民法典(包括物权法)花了多少钱。但根据国家对社科类课题研究一般不会投入太高的实际，估计国家对学者们起草法案即使给付报酬，也不会太高。 而事实上，学者们起草民事立法草案也是需要成本的，绝非坐下写上几个字那么简单。他们要付出牺牲正常工作获得报酬的成本，要查找资料，翻译各语种资料，甚至还要到处调研，这些都需要成本。或许报酬拿的不多，但对民族的贡献也可使学者们聊以自慰了。
全文公布物权法草案，广泛征求意见，是本届全国人大常委会坚持走群众路线，充分发扬民主，增加立法工作透明度的一项重大举措，也是推进立法科学化、民主化的有益探索。公开征求意见的过程也将会成为普及物权法律知识、增强全社会法治观念的过程。
从上个世纪五十年代开始，我国曾数次起草民法典，但均因当时采取的是一种与生产力发展极不适应的高度集中的经济管理模式，缺乏制定民法典的社会条件和经济基础，而未能成功。